Pengertian Desentralisasi dan Dekonsentrasi

Negara kesatuan adalah negara yang tidak tersusun daripada beberapa negara, seperti halnya dalam negara federasi, melainkan negara itu sifatnya tunggal, artinya hanya ada satu negara tidak ada negara dalam negara. jadi dengan demikian di dalam negara kesatuan itu juga hanya ada satu pemerintahan, yaitu pemerintahan pusat yang mempunyai kekuasaan atau wewenang tertinggi dalam segala lapangan pemerintahan. Strong menyebut negara kesatuan sebagai negara yang diorganisir dibawah satu pemerintahan pusat. Dengan kata lain, kekuasaan apapun yang terdapat dalam wilayah negara itu secara keseluruhan diselenggarakan oleh pemerintah pusat. Dalam suatu negara yang berbentuk kesatuan ini pada umumnya menyelenggarakan pemerintahan akan dijalankan dengan dua kemungkinan yaitu melalui sistem sentralisasi dan desentralisasi. negara kesatuan dengan sistem sentralisasi berarti bahwa semua urusan pemerintahan dan negara itu diselenggarakan oleh satu pemerintahan (single centralizes government) yakni pemerintah pusat, tanpa ada pemerintah daerah. Sedangkan pada negara kesatuan yang menganut desentralisasi, penyelenggaraan urusan pemerintahan dilaksanakan oleh pemerintah pusat dan juga oleh satuan pemerintahan daerah. Tulisan ini memfokuskan pembahasan pada negara kesatuan yang menganut desentralisasi.

Desentralisasi

Desentralisasi adalah pelimpahan kewenangan pada badan-badan dan golongan-golongan dalam masyarakat dalam daerah tertentu untuk mengurus rumah tangganya sendiri. Desentralisasi ini kemudian terbagi dua, desentralisasi teritorial dan desentralisasi fungsional. Desentralisasi teritorial (territoriale decentralisastie) yaitu pelimpahan kekuasaan untuk mengatur dan mengurus rumah tangga daerah masing-masing (otonomi), yang melahirkan badan-badan berdasarkan wilayah (gebiedscorporatis), sedangkan desentralisasi fungsional (functionele decentralisastie) adalah pelimpahan kekuasaan untuk mengatur dan mengurus sesuatu atau beberapa kepentingan tertentu, yang muncul dalam bentuk badan-badan dengan tujuan tertentu (doelcorporaties). berdasarkan pasal 1 angka 7 undang-undang No 32 tahun 2004 tentang pemerintahan daerah, desentralisasi diartikan sebagai penyerahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. berdasarkan pasal ini tampak bahwa Indonesia menganut desentralisasi teritorial dalam penyelenggaraan pemerintahan. Menurut Soewargono, sebagaimana dikutip Moh Mahfud, dimensi filosofi, formulasi dan implementasi otonomi harus berorientasi pada: pertama, realisasi dan implementasi demokrasi. Kedua, realisasi kemandirian secara nasional dan mengembangkan sensitifitas kemandirian daerah. Ketiga, membiasakan daerah untuk membiasakan diri memanage permasalahan dan kepentingannya sendiri. Keempat, menyiapkan political schooling untuk masyarakat. Kelima, menyediakan tawuran bagi aspirasi dan partisipasi daerah. Dan keenam, membangun efisiensi dan efektivitas pemerintahan. 

Dalam suatu negara demokratis, kehadiran satuan pemerintahan otonom akan menapakkan hal-hal berikut ini:

1. Secara umum, satuan pemerintahan otonom tersebut akan lebih mencerminkan cita demokrasi daripada sentralisasi.
2. Satuan pemerintahan otonom dapat dipandang sebagai esensi sistem demokrasi.
3. Satuan pemerintahan otonom dibutuhkan untuk mewujudkan prinsip kebebasan dalam penyelenggaraan pemerintahan.
4. Satuan pemerintahan otonom dibentuk dalam rangka memberikan pelayanan yang sebaik-baiknya terhadap masyarakat yang mempunyai kebutuhan dan tuntutan yang berbeda-beda.

Pentingnya pelaksanaan asas desentralisasi dapat dilihat dalam beberapa segi sebagaimana disebutkan oleh The liang Gie berikut ini:

1. Dari segi politik, desentralisasi dimaksudkan untuk mencegah penumpukan kekuasaan pada satu pihak yang pada akhirnya dapat menimbulkan tirani.
2. Dari segi demokrasi, penyelenggaraan desentralisasi dianggap sebagai tindakan pendemokrasian untuk menarik rakyat ikut serta dalam pemerintahan dan melatih diri dalam menggunakan hak-hak demokrasi.
3. Dari segi teknis organisatoris, desentralisasi adalah semata-mata untuk mencapai suatu pemerintahan yang efisien.
4. Dari segi cultural merupakan pula sebab diselenggarakannya desentralisasi. Kekhusus and pada suatu daerah seperti corak geografis, keadaan penduduk, kegiatan ekonomi, watak kebudayaan atau latar belakang sejarah, mengharuskan diadakannya penguasa setempat guna memperhatikan semua itu.
5. Dari segi kepentingan pembangunan ekonomi, desentralisasi diperlukan karena pemerintah daerah dianggap sebagai suatu instansi yang dapat membantu pembangunan itu.

Di samping itu ada beberapa keuntungan dianutnya desentralisasi ini dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerah, yakni sebagai berikut:

1. Mengurangi bertumpuk-tumpuk punya pekerjaan di pusat pemerintahan.
2. Dalam menghadapi masalah-masalah yang sangat mendesak yang membutuhkan tindakan cepat, daerah tidak perlu menunggu instruksi dari pemerintah pusat.
3. Dapat mengurangi birokrasi dalam arti buruk, karena setiap keputusan, pelaksanaannya dapat segera diambil.
4. Dalam sistem desentralisasi dapat diadakan pembedaan pembedaan (diferensiasi diferensiasi) dan pengurusan pengurusan yang berguna bagi kepentingan-kepentingan tertentu, khususnya desentralisasi teritorial, dapat lebih mudah menyesuaikan diri kepada kebutuhan-kebutuhan dan keadaan keadaan daerah.
5. Dengan adanya desentralisasi teritorial, maka daerah otonom dapat merupakan semacam laboratorium dalam hal-hal yang berhubungan dengan pemerintahan dan dapat bermanfaat bagi seluruh negara. Hal-hal yang ternyata baik, dapat ditetapkan di seluruh negara, sedangkan hal-hal yang kurang baik dapat dilokalisir atau dibatasi pada suatu daerah tertentu saja dan oleh karena itu dapat lebih mudah ditiadakan.
6. Mengurangi kemungkinan campur tangan dari pemerintah pusat.
7. Lebih memberikan kepuasan bagi daerah-daerah karena sifatnya lebih langsung. Ini merupakan faktor psikologis.

Selain terdapat keuntungan, desentralisasi ini ada pula beberapa kelemahannya, yaitu sebagai berikut:

1. Karena besarnya organ-organ pemerintahan, maka struktur pemerintahan bertambah kompleks, hal mana mempersulit koordinasi. 
2. Keseimbangan dan keserasian serta bermacam-macam kepentingan, daerah dapat lebih mudah terganggu. 
3. Khusus mengenai dekonsentrasi teritorial dapat mendorong timbulnya apa yang disebut daerahisme dan provinsialisme.
4. Keputusan yang diambil memerlukan waktu yang lama karena membutuhkan perundingan-perundingan yang lama.
5. Dalam penyelenggaraan desentralisasi, diperlukan biaya yang lebih banyak dan sulit untuk memperoleh keseragaman dan kesederhanaan.

Dekonsentrasi

Dekonsentrasi adalah pelimpahan sebagian dari kewenangan pemerintah pusat pada alat alat Pusat yang ada di daerah atau pelaksanaan urusan pemerintahan pusat, yang tidak diserahkan kepada satuan pemerintahan daerah. Pada hakekatnya alat pemerintah pusat ini melaksanakan pemerintahan sendiri di daerah-daerah dan berwenang mengambil keputusan sendiri sampai tingkat tertentu berdasarkan tanggung jawab langsung kepada pemerintah pusat, yang memikul semua biaya dan tanggung jawab terakhir mengenai urusan dekonsentrasi. Menurut C.J.N. Versteden, dekonsentrasi itu bicarakan dalam hal organ pemerintahan pusat yang ada di daerah memperoleh kemandirian untuk melakukan tugas tertentu, tanpa terputus ikatan hierarki. Dekonsentrasi ditemukan, sebagai contoh pada pengurusan kesehatan rakyat, penataan ruang dan perumahan Rakyat dan perpajakan, dimana pegawai tertentu yang sering disebut inspektur atau badan-badan pemerintah diberi tugas dan kewenangan. kebanyakan pegawai atau badan-badan pemerintah ini memiliki suatu lingkungan tertentu dalam menjalankan tugasnya. kebanyakan pegawai atau badan-badan pemerintah ini memiliki suatu lingkungan tertentu dalam menjalankan tugasnya. Dekonsentrasi itu pada dasarnya merupakan kelanjutan dari organisasi pemerintah pusat. Ciri dekonsentrasi ini adalah bahwa para pegawai (ambtenaren) menjalankan kewenangan tertentu atas namanya. Organ-organ pemerintahan pusat itu dijalankan oleh para pegawai, yang melaksanakan kewenangan secara mandiri atas nama dan pertanggungjawaban sendiri. Meskipun para pegawai ini memiliki kemandirian dalam melaksanakan kewenangan, namun pada saat yang bersamaan para pegawai ini harus bertanggung jawab dari segi kedinasan atau pertanggungjawaban kepegawaian, karena para pegawai ini memiliki kedudukan hierarki dengan menteri. Atas dasar itu, menteri berwenang memberikan petunjuk petunjuk atau pedoman pelaksanaan kewenangan ini kepada para pegawai yang dipekerjakan dan para pegawai berkewajiban mematuhi petunjuk-petunjuk tersebut. Dalam hal ini, para pegawai ini memiliki dua sisi yang berlawanan. Di satu sisi, mereka mandiri untuk melaksanakan kewenangan dan di sisi lain mereka tidak mandiri, yang terkait secara hierarki kepada menteri.

Dekonsentrasi berarti delegasi kewenangan pejabat-pejabat pemerintah pusat bawahan yang berada di daerah dan masing-masing mempunyai daerah jabatan atau wilayah jabatan menurut tingkat tingkat hierarki yaitu kewenangan atau hak untuk bertindak dan mengambil keputusan-keputusan atau inisiatif sendiri mengenai wilayah wilayahnya. Dalam hal dekonsentrasi, yang diserahkan kepada bawahan hanyalah wewenang untuk bertindak dan wewenang untuk mengambil keputusan, sedangkan tanggung jawab terhadap masyarakat (Dewan Perwakilan Rakyat) tetap berada pada tangan pejabat yang tinggi. menurut pasal 1 angka 8 UU No 32 tahun 2004 dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah kepada gubernur sebagai Wakil pemerintah dan atau kepada instansi vertikal di wilayah tertentu. 

Melalui dekonsentrasi, terbentuklah wilayah administratif. Juniarto menyebutkan dengan istilah "pemerintahan lokal administratif". Ia mengatakan, pemerintahan lokal administratif dengan daerah administratif nya adalah dibentuk karena penyelenggaraan segala urusan urusan pemerintahan negara (pemerintah pusat) yang berkedudukan di ibukota negara tidak akan dapat dilaksanakan seluruhnya oleh pemerintah pusat sendiri. Untuk menyelenggarakan urusan urusan pemerintah pusat yang terdapat di daerah maka dibentuk pemerintahan lokal ini sebagai wakil dari pada pemerintah pusat. Wilayah administratif ini memiliki ciri-ciri sebagai berikut:

1. Urusan-urusan yang diselenggarakan ialah urusan-urusan pusat yang ada di daerah.
2. Pemerintahannya dilaksanakan oleh pejabat pejabat pusat yang ditempatkan di daerah.
3. Dalam melaksanakan urusan-urusan tersebut hanya bersifat penyelenggaraan administrasi belaka.
4. Hubungan dengan pemerintah pusat atau pemerintah loka administratif tingkat atasnya yaitu sebagai atasan-bawahan.
5. Semua penyelenggaraannya dibiayai oleh pusat yang diambil dari sumber keuangan pusat.

Pada waktu berlakunya UU No 5 tahun 1974 asas dekonsentrasi diterapkan bersama-sama dengan asas desentralisasi, sehingga kemudian lahir daerah otonom, yang terdiri atas 2 tingkatan daerah tingkat 1 dan daerah tingkat 2 dan wilayah administrasi yang terdiri atas provinsi, kabupaten atau kotamadya, kota administratif dan kecamatan. Pada daerah otonom, kedudukan pemerintah daerah adalah sebagai wakil atau alat daerah dan wakil Pusat, sedangkan pada wilayah administrasi pemerintah daerah hanyalah sebagai wakil Pusat. Asas desentralisasi diterapkan bersama-sama dengan dekonsentrasi ini dianggap sebagai konsekuensi logis dari Indonesia sebagai negara kesatuan yang terdiri dari pulau-pulau yang terpencar dan memiliki keragaman suku dan budaya. dekonsentrasi dimaksudkan sebagai cara untuk menjaga dan mempertahankan keutuhan negara kesatuan dan desentralisasi ditunjukkan untuk memberikan kesempatan kepada pemerintah daerah untuk membangun daerahnya dengan tidak menanyakan sifat-sifat positif kedaerahannya. Dalam cerita Abdurrahman, "... Di satu pihak pemerintah melaksanakan suatu bentuk otonomi yang tidak membahayakan kedudukan pemerintah pusat sebagai pemegang keputusan dan penanggung jawab dari sistem negara kesatuan, pada pihak lain dengan mekanisme yang diatur sedemikian rupa diharapkan tidak akan mengekang kebebasan dan perkembangan daerah-daerah dalam kerangka mencapai tujuan nasional". 

dianutnya desentralisasi bersama-sama dengan dekonsentrasi ini dalam pelaksanaannya pada akhirnya banyak menimbulkan kritik, apalagi ketika bobot dekonsentrasi lebih ditekankan terutama melalui pembentukan wilayah administrasi belaka, tidak sebagai daerah otonom, didasarkan pada pasal 75 UU No 5 tahun 1974, terutama karena melahirkan dualisme kepemimpinan di daerah dan maraknya pembentukan kantor wilayah (kanwil) dan kantor Departemen (kandep). The liang Gie mengatakan bahwa, "penerusan adanya pemerintahan umum di daerah oleh pejabat-pejabat pusat kiranya berpijak pada pola pemikiran yang sesungguhnya sudah lampau masanya. Tetapi dualisme pemerintahan di daerah itu sampai sekarang masih di puji kan". Lebih lanjut ia berkomentar, "dalam negara Indonesia yang merdeka tampaknya pemerintah pusat masih ingin menanamkan kekuasaan dan berkuasa keras mempertahankannya di seluruh pelosok tanah air. Tapi oleh karena alasan dari masa Hindia Belanda dulu tak dapat dipakai lagi, maka dipergunakan lah dalil negara kesatuan untuk alasan pembenaran nya. jalan pikiran yang dipakai ialah bahwa oleh karena Republik Indonesia adalah negara kesatuan, maka semua urusan di daerah harus ditentukan, diatur dan dikendalikan oleh Pusat".

Dengan merujuk pada pasal 18 UUD 1945, akan diketahui bahwa sebenarnya para pendiri bangsa ini menghendaki Indonesia itu sebagai negara kesatuan yang menganut desentralisasi. Dengan kata lain, maksud pasal 18 UUD 1945 hanya mengatur otonomi berdasarkan pembagian teritorial, tidak terdapat petunjuk bahwa pasal 18 mengatur prinsip daerah wilayah administrasi atau dekonsentrasi disamping desentralisasi atau otonomi. Ateng Syaprudin mengatakan bahwa, "jika dicermati secara seksama, ketentuan pasal 18 UUD 1945 sebenarnya hanya mengatur masalah desentralisasi". Berkenaan dengan keberadaan dekonsentrasi dalam penyelenggaraan pemerintah daerah, Bagirmanan dan Kuntana Magnar mengemukakan:

"... Meskipun dekonsentrasi memuat pemecahan kekuasaan, tetapi tidak dapat disejajarkan dengan desentralisasi. Desentralisasi bersifat ketatanegaraan, sedangkan dekonsentrasi hanya berkaitan dengan penyelenggaraan administrasi negara, karena itu bersifat kepegawaian. Aspek ketatanegaraan dalam desentralisasi mengandung arti bahwa penyelenggaraan desentralisasi merupakan bagian dari organisasi negara. Sebagai bagian dari organisasi negara, desentralisasi halus mencerminkan sepenuhnya tatanan organisasi negara dan dan penyelenggaraan negara. Dalam dekonsentrasi, dasar permusyawaratan itu tidak ada. Dekonsentrasi dapat hadir tanpa menghiraukan corak negara atau sistem kenegaraan. kehadiran dekonsentrasi semata-mata untuk melancarkan pemerintahan sentral atau pusat di daerah. Jadi di dalam dekonsentrasi, terkandung sentralisasi. Karena semata-mata ambtelijk, maka dekonsentrasi dalam ilmu hukum terletak dalam lingkungan Hukum Administrasi. Dengan demikian, pengaturan dekonsentrasi inheren dalam wewenang administrasi negara. Artinya pengaturan dekonsentrasi baru menjadi wewenang pembentuk undang-undang, apabila administrasi negara bermaksud mengalihkan wewenang itu pada berat badan di luar administrasi negara yang bersangkutan". 

ketika urusan pemerintahan pusat itu akan diselenggarakan di daerah, pelaksanaannya tidak semestinya dengan membentuk wilayah kerja tersendiri dalam bentuk wilayah administrasi, yang pada akhirnya menimbulkan dualisme. pemerintah pusat dapat melaksanakan urusan pemerintahan pusat di daerah melalui media tugas pembantuan.

Baca juga: Pilkada Serentak

Ridwan. 2009. Hukum Administrasi Di Daerah, Yogyakarta: FH UII Press